中英政府审计比较与借鉴
时间:2020-07-25 16:40   来源:   阅读次数:

中英政府审计比较与借鉴

一、审计机构和上下级关系

英国最高的政府审计机关是国家审计署,它隶属议会,向议会负责,审计署除了设一个主审计长之外,还设副审计长1人,助理审计长3人,每个助理审计长分别领导几个处,各处根据需要设置一至几个科,大的处一般下设六七个科,小的处只下设二三个科。审计署有三分之二人员在伦敦总部办公,其余三分之一的人员则常驻各地的被审单位。这样既可以深入了解情况,又可以避免同被审单位的关系太熟失去独立性。

我国最高政府审计机关是审计署,隶属国务院,受国务院总理的领导,向国务院报告工作,负责组织和领导全国的审计工作,审计署的最高领导人是审计长,其中还设有几名副审计长。审计署内设职能司(厅),如办公厅、综合司、法规司、工业交通审计司等。县级以上的地方各级人民政府都设立审计机关。此外,审计署在国务院各部门设派出机构,负责对所属在京企事业组织的财政收支及其经济效益的审计;在部分城市设局级派出机构,负责对国务院各部门、经济实体所属地方的企业事业组织的财务收支及其经济效益进行审计

英国是地方分权的联邦制国家。地方审计机关一般不受中央审计机关的领导和指导,各自为政,自行其是。我国政府审计则是统一领导、分级审计,即:地方各级审计机关受地方人民政府和上级审计机关的双重领导,负责本级审计机关审计范围内的审计事项。这样,使审计既能符合宏观经济管理和控制的需要,又能结合地方实际情况最大限度地发挥审计的职能作用,但这种体制很容易造成条条块块,互相干扰,尤其是当中央和地方利益发生矛盾时,地方审计机关就会陷入左右为难的困境,地方审计机关审计的深度、广度也受到一定限制。

二、审计立法依据和审计的独立性

英国政府审计组织的建立及其职权范围都有立法依据,早在1866年,英国通过了财政和审计法,建立了财政审计部;1921年通过《财政和审计法修正案》;1983年议会又通过一项新法案即《国家审计法案》,根据法案,从1983年财政审计部改为国家审计署,作为审计署最高领导人的主计审计长具有充分自由决定如何行使其职权。以上三个法案是国家开展审计工作的重要法律依据,为确保主计审计长的独立性提供了法律基础。1983年《国家审计法》明确了主计审计长有权对政府部门和公共机构进行绩效审计,但是只限于检查和评价政策的执行和执行结果,并不对政策本身提出批评意见,评价政策优劣已超出了国家审计署的职权范围,这有利于维护审计人员的独立性;同时,国家审计署制定了审计标准和职业道德准则,并要求审计人员在工作中严格遵守,国家审计署严格禁止其职员参与各级政党机构的政治活动,防止将政党的观点和立场带入工作中。

我国审计机关是根据《中华人民共和国宪法》建立的,宪法第九十一条规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支,进行审计监督”,第一百零九条规定:“县级以上地方各级政府设立审计机关,地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责”,从而使各级审计机关的存在和审计监督的行使得到法律上的保证,维护政府审计的独立性。

我国国家审计署作为最高的政府审计机关,归属于国务院总理领导,不利于确保政府审计的独立,不利于政府审计作用的发挥,英国的最高审计机关属于议会,对政府部门具有高度的独立性。根据我国具体情况,可行的改革措施是:国家审计署归属我国人大常委会领导,并在法律中明确审计长的任免、任期(应长于政府的任期,以利于对该届政府的监督)、经费来源等确保政府审计独立性的有关条款,使审计行为不受中央政府的影响,以保证其独立性不受损害,并可更有效地取信于民。

三、审计范围

英国国家审计署的审计范围主要是政府部门、国家投资公司、卫生部门、市政部门等。《国家审计法》限制了审计署的审计范围:①国有企业不包括在审计署的审计范围内。②国家审计署只限于对中央管辖的部门单位审计,而地方政府另设有独立的地方审计委员会,负责地方政府的审计工作。③审计署不能过问属于国家政策方面的问题。

我国在《审计条例》中明确规定的审计范围:本级人民政府部门和下级人民政府、国家金融机构、全民所有制企事业单位、基本建设单位等的财政、财务收支,有关经营管理活动以及经济效益。

从中英审计范围比较可以清楚看出英国的审计范围小于我国,如:英国国有化企业由民间会计师事务所审计,而我国由政府审计机关审计。纵观全球,审计范围发展趋势也是在不断地缩小,美国是西方国家实行缩小政府审计范围中典型代表之一,就我国而言,政府审计改革也应顺应这种发展趋势。政府审计重点应放在中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放、国家掌管的企业集团、重大投资项目、公用建设项目和财政拨款的政府部门和事业单位上,政府审计机关除对国计民生有重大关系的国有企业、接受财政补贴较多或者亏损数额较大的国有企业进行审计外,对一般中小型国有企业和国家控股企业可不纳入政府审计的范围之内,这是由我国的国情决定的。

我国政府审计机关必须有选择地、有重点地进行审计,必须在各级审计机关之间并同内部审计机构划定审计范围。就最高审计机关而言,主要职责应是对我国审计工作进行计划领导、管理和协调,它一般不应过多地从事审计业务工作,只抓各省、自治区、直辖市的决策和决算审计和跨地区、跨部门的重点项目审计,大型企业应交给各主管部门或特派员办事处,采取“上审下”办法进行审计,更易见成效,每年各地区、各部门应结合国家中心工作上报审计计划,由审计署平衡协调,并检查审计计划执行情况,必要时进行复审或补审,这样最高审计机构除搞一些重点项目之外,主要力量花在全国的审计管理和对各部门审计或地方审计的再监督上,对我们这样一个国家来说,似乎是比较适当的办法。

四、审计人员和审计质量

英国审计署对审计人员的聘用和培训都有一套严格、有效的措施:首先要挑选优秀的大学生,其次挑选出的人员要进行四年的理论学习和实践工作的锻炼,以获取从事审计工作所需的理论知识和实践经验,为将来更好地胜任审计工作打下坚实的基础。再次对以上人员进行严格的考试,不合格者被淘汰,这可进一步保证审计人员质量。最后审计署内部有脱产和不脱产的培训。这样可使审计人员不断提高理论和实务水平,适应新形势的要求,这些措施的贯彻可造就高质量的审计人员。但审计署不主张招收和聘请其他行业的专家和工程技术人员长期或短期协助审计署工作,这种做法比较保守不能适应现代审计的要求。

英国在保证审计质量、提高审计工作权威方面最大特点是:议会设置了一个由15名议员组成的公共账目委员会,其主要职责是审查审计长的报告,并作一份讨论审计报告的报告,这份报告实际上是审计署起草,报告内要列出对被审单位提出的问题及改进建议,政府有关部门也要提出一些改进措施,此后,审计署要根据这份报告对被审单位进行再审计,确定是否有所改进,并将情况上报公共账目委员会。

我国在审计署成立之初就非常重视培养审计人员,保证审计质量,在审计署和各省、直辖市的审计机关设立科研所、培训中心,在大专院校设立审计专业,快速地培养审计人员,但是国家审计机关建立以来,审计人员已增加到数万人,大量的审计人员没有经过专业训练,如此高速度地猛增,必然导致审计人员素质的下降,审计质量的降低。目前采用招聘考试的办法招收审计人员,对于在职人员进行各种形式的培训进行各个层次的审计专业教育,同时发展研究生、本科生、专科以及函授和电视教育。在各种形式、各个层次的教育中必须注意质量问题,英国严格的考试制度值得借鉴。利用全国性的考试来选择和甄别审计人员,可能成为提高审计质量的有效措施。