德意志联邦共和国的政府审计制度
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德意志联邦共和国的政府审计制度

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德意志联邦共和国的政府审计制度

发布:2006年02月22日 来源:中审网

一、审计机关的地位与组织

依据联邦审计院法,德国联邦审计院共设九个审计厅、一个行政部门,厅以下并分设有55个审计处室。审计院有66位主要成员,包括审计长、副审计长、九位厅长及55位主任,与法官地位类似,除有违法不得免职。除审计长及副审计长外,其余64位重要成员(厅长、主任)均由审计长提名呈请总统任命。根据法律规定,审计长、副审计长与至少三分之一的厅长、主任必须具备法学背景。审计案件须通过合议制运作,一般审计案件的核定,由一位厅长与一位主任组成审计小组决定,如果审计小组无法达成共识,则提交该厅长及其所属主任与其他厅的一名主任组成审计评议会(DivisionalSenate)或由大评议会(LargeSenate)决定。大评议会成员16名,通常由审计长、副审计长、九位厅长、三位主任及两位顾问组成,并且有权决定查核事项与年度审计报告内容。

二、审计机关人员编制

审计院目前约有410名审计人员(不包含前述66位重要成员),均来自行政部门,通常均派至各厅工作,并负责原服务部门的审计工作,职务稍有轮调。审计人员任免升迁与一般公务人员一致,1980年后因强调绩效审计工作,所遴选的人员亦多偏向于经济、商学与工程领域。审计机关因享有独立编制预算权,更得以独立于行政单位之外,审计院所提预算案经与财政部协商后,由财政部将预算案是送国会审议,若财政部对于该预算案提出意见时,审计长亦有权提出反驳,而由国会作最终决定。至于审计院的收支账务则直接由参议院及众议院审核,并可解除其财务责任。

三、 最高审计首长的任命程序与任期

联邦审计院审计长、副审计长由总统提名,经参、众议院同意后任命,任期12年或至65岁退休,不得连任。审计长全面负责联邦审计院院务,对外代表审计院,副审计长则于审计长不能执行职务时代理审计长。

四、审计职权的行使

依据德国宪法及会计法的规定,审计院应查核政府财务收支,检查财务管理的绩效性与合法性。审计范围包括:联邦政府及其各种分离的财产基金;联邦政府参与投资的私人企业,不论是直接投资或间接投资拥有股权之企业,抑或是联邦政府为商业或工业目的而与私人合作成为股东的企业。至于公营事业开始移转民营化的企业,则从查核该企业财务收支,改为考核联邦政府对其股权的管理;接受联邦政府补助或捐助的私人团体,不论该团体是由政府直接或指定人员管理运营均同。此类审计包括其资金运用的正当性与财务管理的健全性;而对于补助款方面,审计院甚至可将查核工作扩及至该团体的其他资源及接受补助的其他第三者。

由于政府机关规模日益庞大,收支日趋浩繁且审计技术亦日新月异,因此,联邦预算执行条例授权审计院可视各机关财务管理状况,自行决定免予查核的单位。此外,审计院有权决定查核内容、范围,必要时,亦可实施驻地审计

五、 与国会、政府机关及其他审计人员的关系

长期以来,行政机关与立法机关间、审计机关与被查核机关间的关系并不和谐。1848年普鲁士宪法规定审计机关所执行的工作是负责与立法机关沟通,但是,审计机关与立法机关究竟维持何种关系则众说纷纭,直至1969年预算法修正案确定各级审计机关应与各相对层级议会配合,1985年预算法修正案更明确指出审计院应协助国会与联邦政府,据此,审计院提供许多建议报告。审计院不查核政府政策,只须检视政策形成的假设与目标达成状况,审计院根据历年查核工作所获取的丰富知识,对于政府未来支出决策方面,向国会及政府部门提出诸多建议意见,特别在预算筹编过程,或立法阶段时,更扮演着积极的角色。

1969年联邦预算法具体规定审计院应对国会立法部门提供意见,因而产生许多咨询报告,此类报告多向拨款委员会、预算委员会或特定委员会提出,并不向所有国会议员或大众提供该类报告,因为此类报告主要目的在于提供行政部门与国会改善公共行政之建议,并非在于强调政府管理的缺陷。

各邦均设有审计机关(Landesrechnungshof),负责审核各邦政府的财务收支,若属于联邦与地方政府共同的事项,则由联邦审计院与各邦审计机关联合办理查核,而对于预算法、税政、公共事务、资料处理及其他共同关切的事项等,亦设有联合审计工作小组,旨在加强联邦与各邦审计机关之间的联系与协调。

德国联邦政府系采用历年制,财政部于年度终了(12月31日)之次年内向国会提出年度财务报告,经审计院审查后于次年八月前向国会提出审计报告。此外,审计院亦参与联邦政府会计信息系统的发展,新系统将有助于事后审计工作,并可就单位之间作横向比较分析,因此,若有法规的修正直接影响财务结果者,行政单位应负责通知审计院据以修正相关的信息系统。

六、审计程序

(一) 对政府预算建议

1969年修正的预算法,赋予审计院参与联邦政府预算编制的法源,特别是政府部门预算提送国会审议前,审计院就应依据前年度查核之绩效,先行与行政单位、财政部就预算内容,举行会议讨论。另在财务法规及制度规章上,审计院可提供建议,此部分将在年度审计报告中予以揭露。

(二) 财务审计

依据联邦预算执行条例,审计院办理财务审计范围,包括政府部门的财务管理及运用,是否符合法令规定,以及是否遵守预算法之规定;基金是否有效运用,以及政府组织的运作是否更具效能。过去,审计院花费较多人力在财务合规性审计方面,自1980年以后,审计重心已转移至绩效性审计范畴,审计人员的专长也朝向多样化技术及训练,包括经济、企业研究及工程等方面。目前各政府部门约有2000名事前审计人员(pre auditof ficer,类似内部审计人员,属于行政单位的常设组织,但须遵循审计院所制订之执业及技术准则规范),执行事前审核工作,同时亦负责大部分事后审计工作。事实上,内部查核人员较偏向执行财务审计工作,审计院审计人员则偏向财务管理情形之查核、遵行审计与绩效审计。以上二者为能有效执行公务均有权调阅相关资料。为能充分信赖内部稽核人员的工作结果,审计院已订定一套严格的工作程序,供内部查核人员遵行,每年并须将查核计划提报审计院核准,必要时,审计院亦会抽查内部查核制度是否妥当,以及人员是否适任。

在事后审计方面,对于政府正进行中的计划,只要已成为决策的案件,审计院亦有权加以查核,但只能提出潜在的改善意见及可能的节约支出。在工程合约审计方面,审计院比以前更有权限去审阅相关文件,以及针对投标及规划的过程加以查核。

在办理上述财务审计时,如发现存在违纪或违法现象,审计院将作出书面报告通知国会,及相关部门首长予以适当处置,并将处理情况报告审计院与国会,当已确认涉及不法案件时,审计院将移送联邦检察长处理。

(三) 绩效审计

1910年以前,对于绩效性的查核仅附属于财务审计中,1922年德意志预算法中将“效率”纳为新审计指标并予以明确化,以供实施就地抽查审计或采取驻地审计,此项改变使审计工作可进一步对精减文书及行政管理工作加以查核,审计的角色及范围也因而扩及至效能性方面。1952年审计长参与联邦行政机关效率委员会,该委员会负责评核各联邦机关的施政效率,并须针对各机关或跨机关间的计划提出建议,也因此,更进一步加强了审计机关评估行政单位施政效率并提供建议的责任。

(四)审计报告

财政部于年度结束,次年内向国会提出财务报告,审计院则依法在财政部提出报告年度的第二年八月前提出审计报告,报告中阐明可以作为范例或加强注意的案例、需要进一步追踪的事项,以及对于审核通知声明不满意的实例,并将受查单位的反馈情况汇编在附录中,虽然这些问题均是两年前所发生的案例,但其财务管理建议并不限于两年前所发生的事实,并且还应持续报告追踪改善情况。

审计报告将在国会审计委员会上讨论,审计院与行政机关均派员参与。审议通过后,审计委员会将建议案并同审计报告送交预算委员会审查,预算委员会将建议国会是否同意解除该年度政府各机关之财务责任。审计报告随后由国会对外公开发行,提供给媒体,以吸引媒体注意。除上述审计报告外,审计院亦向国会报告有关政府管理层面的问题,此类报告每年约有30篇,可随时向国会提出,以及时引起国会的注意。此外,审计院也因国会各委员会的要求,特别是预算委员会,代为执行查核工作。

译自《StateAuditintheeuropeanUnion》1996London:AuditAdministrationoftheU.K